IL RICONOSCIMENTO COSTITUZIONALE DEL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA'

Dott. Simone Rossi

All'indomani dell'inserimento del principio di sussidiarietà nel Trattato di Maastricht, è soltanto con la prima legge Bassanini - ovvero la Legge n. 59/1997 - che il principio in questione è stato esplicitato come norma positiva dell'ordinamento.

Quello che è stato definito come il "Terzo decentramento", non solo ha rovesciato il criterio di allocazione delle funzioni amministrative, volgendo la residualità a favore degli enti territoriali, ma soprattutto, fa riferimento esplicito, secondo il principio di sussidiarietà, ai nuovi soggetti con i quali i poteri pubblici, anche a livello locale, devono interagire, senza violarne le competenze territoriali e funzionali.

La legge Bassanini stabilisce inoltre che i "conferimenti di funzioni" ai soggetti dell'autonomia locale avvengano "attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l'assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alle autorità territorialmente e funzionalmente più vicine ai cittadini interessati" (1).

In seguito, come noto, la riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 ha dato riconoscimento anche a livello costituzionale al principio di sussidiarietà, sia nella forma verticale che orizzontale (2).

I primi tre commi dell'articolo 118 Cost., così come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, distribuiscono le competenze fra i vari livelli territoriali di governo, sulla base del principio di sussidiarietà, in senso verticale. Il comma 4, invece, stabilisce che "Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà" delineando in questo modo un obbligo a carico dello Stato e dei vari soggetti di autonomia a livello territoriale di favorire i corpi sociali per lo svolgimento di attività di interesse generale (3).

Parte della dottrina ha osservato come tale principio, proprio nella sua accezione orizzontale, fosse presente come tema centrale già nel dibattito dell'Assemblea Costituente, in particolare nella Prima Sottocommissione.

La figura dei corpi intermedi "nell'ordinamento repubblicano si inseriva infatti nella questione più generale relativa alla posizione del cittadino o, rectius, della persona nel nuovo Stato" (4). Nonostante le differenze analizzate in sede di Assemblea Costituente, è necessario sottolineare che la vera e propria "pietra angolare" del sistema costituzionale sia indubbiamente costituita dalla "persona umana".

La nuova definizione di sussidiarietà orizzontale e, in particolare, il significato da attribuire al termine "favoriscono", utilizzato dal legislatore costituzionale nell'art. 118, comma 4, Cost., alimentano ancora oggi diverse ricostruzioni interpretative da parte della dottrina e della giurisprudenza.

Nell'ambito di tale dibattito, si distinguono alcune posizioni che tendono a restringere la portata del principio.

La prima prende le mosse sul termine "favoriscono" contenuto nell'art. 118 Cost., allo scopo di sostenere che la sussidiarietà non è mai doverosa ma solo facoltativa. Se ciò fosse vero, si dovrebbe giungere a ritenere che l'ultimo comma dell'art. 118 è sostanzialmente inutile, perché non aggiunge nulla di nuovo alla situazione precedente.

La seconda posizione afferma che l'applicazione della sussidiarietà andrebbe in linea generale limitata alle funzioni pubbliche proprie degli enti territoriali se non dopo che si sia dimostrato che questi non sono in grado di assolverle.

Al riguardo, attenta dottrina ha osservato che "[a] questa seconda posizione è possibile obiettare che la costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà comporta un passaggio ulteriore rispetto al principio personalista contenuto nell'art. 2 Cost., secondo cui la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo, che nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità" (5).

Secondo la dottrina predominante, l'espressa costituzionalizzazione della sussidiarietà orizzontale aggiunge a tale preesistente dimensione del rapporto pubblico-privato un'ulteriore valenza direttamente conseguente al suo stesso inserimento nell'art. 118, vale a dire nella norma che delinea l'impianto costituzionale della distribuzione delle funzioni amministrative nel nostro ordinamento. In passato, tale impianto si fondava sul principio del parallelismo e, pertanto, sul binomio artt. 117-118. Attualmente, in forza dell'introduzione del principio della sussidiarietà tale binomio si è interrotto e l'art. 118 Cost., in qualche misura, può legittimare la distribuzione di funzioni amministrative indipendenti dall'impianto dell'art. 117 Cost.

La rilevanza che assume il quarto comma dell'art. 118 Cost è data dal contesto normativo nel quale viene inserito, secondo il quale le funzioni pubbliche vengono distribuite non soltanto mediante il meccanismo della sussidiarietà verticale, bensì attraverso il meccanismo della sussidiarietà orizzontale.

In tal modo, si configura una vera e propria rottura del monopolio statale e degli altri enti territoriali nell'esercizio delle funzioni pubbliche.

In virtù della nuova formulazione dell'art. 118 Cost. , la promozione, il sostegno e l'incentivazione, mediante l'erogazione di contributi ad associazione di cittadini per lo svolgimento di iniziative sociali, culturali e ricreative da parte degli enti locali è considerata oggi una "finalità istituzionale" degli enti locali. In tal senso, si può menzionare la pronuncia della Corte dei Conti, sezione Molise, del 27 settembre 2005, n. 99, la quale ha previsto che "i sussidi ad associazioni private per interessi pubblici rappresentano un compito per gli enti locali" (6).

In maniera analoga, la Cassazione, Sezione Lavoro, con sentenza 11 maggio 2004, n. 8916 ha previsto il ricorso alla sussidiarietà orizzontale al fine di riconoscere le cooperative sociali fra gli enti che, perseguendo interessi generali, sono legittimati a beneficiare di agevolazioni fiscali (7).

In tal modo, lo Stato e gli enti territoriali sono chiamati, ex art. 118, comma 4, Cost., a favorire gli esponenti della c.d "cittadinanza societaria", vale a dire "l'aspetto relazionale che ai soggetti è conferito per il solo fatto di porsi nel contesto sociale e di operarvi al di fuori di regole preconfezionate da autorità munite di pubblici poteri" (8)

In tal senso, si è espresso anche il Consiglio di Stato nel parere del 25 agosto 2004, numero 1440, in cui, escludendo per le imprese l'applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale ai fini dell'ottenimento di finanziamenti pubblici, ha previsto una riserva originaria di materie a soggetti, cittadini e loro formazioni sociali (famiglie, associazioni, comunità), che non comprenderebbe la fattispecie delle imprese (9).

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1) Si fa riferimento in questo caso alle autonomie funzionali introdotte dall'art. 1, comma 4, che prevede l'esclusione da processo di riallocazione delle funzioni alle Regioni e agli enti locali dei "compiti esercitati localmente in regime di autonomia funzionale dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e dalle università degli studi

2)  Cfr. art. 4, comma 3, lett. a), Legge 15 marzo 1997, n. 59.

3)  Si veda D'ANDREA A., La prospettiva della Costituzione italiana ed il principio di sussidiarietà orizzontale, in Jus, 2000, p. 227

4)  Cfr. D'ATENA A., Sussidiarietà orizzontale e affidamento "in house", in Giurisprudenza Costituzionale, 2008, p. 2.

5)  Cfr. CERULLI IRELLI V., CAMELI R., Il principio di sussidiarietà orizzontale nei lavori dell'Assemblea Costituente, in https://www.astridonline.it/Sussidiari/Contributi/index.htm

6) Cfr. POGGI A., Il "sistema nazionale di istruzione" dopo la revisione costituzionale. Spunti per una rilettura del principio pubblico privato alla luce del principio di sussidiarietà, in www.federalismo.it, n. 5 del 2005.

7) Cfr. Corte dei Conti, sezione Molise, sent. 27 settembre 2005, n. 99, in www.italgiure.giustizia.it.

8) Cfr. BOLOGNINO D., CAMERI R., GIGLIONI F., La sussidiarietà orizzontale nella giurisprudenza italiana e comunitaria, in Labsus Papers , 2009, Paper n. 11.

9) Cfr. Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, Adunanza del 25 agosto 2003, n. 1440, p. 48.

10) Cfr. RAZZANO G., Il Consiglio di Stato, il principio di sussidiarietà orizzontale e le imprese, in Giurisprudenza italiana, 2004, p. 718.