GIUSTIZIABILITA' DEI DIRITTI FONDAMENTALI TRA CORTI INTERNE E CORTI INTERNAZIONALI

Dott. Remo Trezza

Sommario: 1. Introduzione di carattere generale: l'adesione dell'Unione Europea alla Convenzione EDU, il Trattato di Lisbona e la Carta dei diritti fondamentali dell'U.E. - 2. La tutela dei diritti dell'uomo dinanzi alla Corte Europea: la composizione della stessa - 3. Segue. Il regolamento di procedura - 4. Segue. I ricorsi alla Corte - 5. Segue. La ricevibilità del ricorso - 6. Segue. La tipologia delle pronunce - 7. Segue. Il riesame delle sentenze e la Grande Camera - 8. Cenni sull'esecuzione delle pronunce della Corte EDU e del controllo sull'esecuzione delle stesse da parte del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa - 9. Cenni sull'efficacia delle sentenze della Corte EDU nel diritto interno - 10. Cenni sul dialogo tra le Corti interne ed europee - 11. Conclusioni di carattere ricognitivo-critico

1. Introduzione di carattere generale: l'adesione dell'Unione Europea alla Convenzione EDU, il Trattato di Lisbona e la Carta dei diritti fondamentali dell'U.E.

Con l'entrata in vigore, per i Paesi aderenti all'Unione Europea, del Trattato di Lisbona (1), il 1° dicembre 2009, si sono aperti nuovi orizzonti all'applicazione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (2) . Il Trattato prevede, infatti, anche l'adesione dell'Unione Europea alla Convenzione ed apre nuovi spazi al diritto europeo dei diritti della persona umana, istituendo la "Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea" (3) . In particolare, nel Trattato sull'Unione Europea (TUE), con il Trattato di Lisbona (4), è stato inserito un nuovo testo dell'articolo 6, che consacra il ruolo centrale conferito ai diritti umani dall'Unione (5). L'operazione comporta sia il riconoscimento, da parte dell'Unione, della forza giuridicamente vincolante della "Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea", sia l'adesione dell'Unione alla Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà Fondamentali (6).

Il Trattato di Lisbona include, sotto forma di allegato, la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (7), detta anche Carta di Nizza, proclamata a Nizza il 12 dicembre 2000, conferendole carattere giuridicamente vincolante all'interno dell'ordinamento dell'Unione, secondo quanto disposto dal sopra ricordato art. 6.

La Carta si divide in 6 parti secondo le categorie dei diritti fondamentali: dignità (artt. 1-5); libertà (artt. 6-19); uguaglianza (artt. 20-26); solidarietà (artt. 27-38); cittadinanza (artt. 39-46); giustizia (artt. 47-50)8. La Carta raggruppa, quindi, tutti i diritti della persona in un unico testo, applicando in questo modo il principio di indivisibilità dei diritti fondamentali. Essa elimina la distinzione che fino a quell'epoca era stata mantenuta nei testi europei e internazionali tra diritti civili e politici, da un lato, e diritti sociali ed economici, dall'altro. In breve sintesi essa concerne: i diritti alla dignità (9): diritto alla vita, diritto all'integrità della persona, proibizione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti, proibizione della schiavitù e del lavoro forzato; i diritti di libertà (10): diritto alla libertà e alla sicurezza, rispetto della vita privata e della vita familiare, protezione dei dati di carattere personale, diritto di sposarsi e di costituire una famiglia, libertà di pensiero, di coscienza e di religione, libertà di espressione e d'informazione, libertà di riunione e di associazione, libertà delle arti e delle scienze, diritto all'istruzione, libertà professionale e diritto di lavorare, libertà d'impresa, diritto di proprietà, diritto di asilo, protezione in caso di allontanamento, di espulsione e di estradizione; i diritti di uguaglianza (11): uguaglianza davanti alla legge, non discriminazione, diversità culturale, religiosa e linguistica, parità tra donne e uomini, diritti del minore, diritti degli anziani, inserimento delle persone con disabilità; i diritti di solidarietà (12): diritto dei lavoratori all'informazione e alla consultazione nell'ambito dell'impresa, diritto di negoziazione e di azioni collettive, diritto di accesso ai servizi di collocamento, tutela in caso di licenziamento ingiustificato, condizioni di lavoro giuste ed eque, divieto del lavoro minorile e protezione dei giovani sul luogo di lavoro, vita familiare e vita professionale, sicurezza sociale e assistenza sociale, protezione della salute, accesso ai servizi d'interesse economico generale, tutela dell'ambiente, protezione dei consumatori; i diritti di cittadinanza (13): diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo, diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali, diritto ad una buona amministrazione, diritto d'accesso ai documenti, Mediatore europeo, diritto di petizione, libertà di circolazione e di soggiorno, tutela diplomatica e consolare; i diritti alla giustizia (14): diritto a un ricorso effettivo (15) e a un giudice imparziale (16), presunzione di innocenza e diritti della difesa (17), principi della legalità e della proporzionalità dei reati e delle pene (18), diritto di non essere giudicato o punito due volte per lo stesso reato (19).

Come è noto, la Carta costituisce, da un lato, un modello di regolamentazione "combinato", in quanto introduce un sistema comunitario di tutela dei diritti congeniale alle peculiari esigenze dell'Unione europea, e dall'altro contribuisce a creare nei cittadini dell'Unione la consapevolezza della loro comune identità al fine di renderli i veri protagonisti della costruzione europea (20).

La Corte di giustizia è competente a giudicare sul rispetto dei suoi principi da parte degli Stati membri.

Come accennato, il Trattato di Lisbona prevede anche l'adesione dell'Unione Europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, la quale, unitamente alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, dovrebbe costituire una delle fonti dei principi generali di diritto dell'Unione europea (21).

Per quanto riguarda la Convenzione europea, si ricorda che, anche precedentemente al Trattato di Lisbona, ai principi dalla stessa previsti veniva data applicazione dalla Corte di Giustizia attraverso la sua giurisprudenza pretoria (22).

Secondo alcuni, questa molteplicità di fonti e di regimi di protezione potrebbe determinare tensioni e confusioni, compromettendo la certezza giuridica (23). In realtà, la Carta non è una fonte esclusiva dei diritti fondamentali, né un'alternativa alla Convenzione, ma un completamento di quest'ultima (24).

A seguito di una raccomandazione della Commissione europea, il Consiglio ha adottato, il 4 giugno 2010, una decisione che autorizzava l'avvio dei negoziati relativi a un accordo di adesione. La Commissione, designata quale negoziatore, nel 2013 ha chiesto alla Corte di giustizia il suo parere in merito alla compatibilità del progetto di accordo con il diritto dell'Unione, conformemente all'articolo 218, paragrafo 11, TFUE.

La Corte di giustizia, con un parere (25), ha dichiarato che "l'approccio adottato nel progetto di accordo, consistente nell'equiparare l'Unione ad uno Stato e nel riservare ad essa un ruolo del tutto identico a quello di qualsiasi altra Parte contraente, contravviene proprio alla natura intrinseca dell'Unione."26.

Il Parere della Corte di giustizia segna una battuta d'arresto nel procedimento di adesione non solo dal punto di vista politico-giuridico, ma anche procedurale. Infatti, ai sensi dell'articolo 218, paragrafo 11, del TFUE, a seguito di un "parere negativo della Corte", come nel caso di specie, "l'accordo previsto non può entrare in vigore, salvo modifiche dello stesso o revisione dei trattati". Il procedimento è pertanto tornato alla fase della negoziazione.

2. La tutela dei diritti dell'uomo dinanzi alla Corte Europea: la composizione della stessa

La Corte EDU ha sede a Strasburgo, come il Consiglio d'Europa (27). Tuttavia, qualora lo ritenga utile, la Corte può esercitare le sue funzioni in altri luoghi del territorio degli Stati membri del Consiglio d'Europa (28).

È stata istituita nel 1959, in seno al Consiglio d'Europa, con il compito di garantire effettività ed efficacia della tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali negli Stati facenti parte del Consiglio d'Europa. Attraverso la sua opera ermeneutica essa ha notevolmente ampliato il catalogo dei diritti umani fondamentali tutelati dalla Convenzione (29).

Le sentenze e le decisioni della Corte sono quasi sempre di natura dichiarativa, in quanto accertano una violazione o meno della Convenzione, che viene interpretata dai giudici di Strasburgo al fine di sviluppare standards omogenei tra Stati membri di rispetto dei diritti fondamentali. Questo accertamento può tradursi in una condanna al pagamento di somme che costituiscano un'equa soddisfazione (30).

Le decisioni della Corte sono adottate a maggioranza dei voti dei giudici presenti. In caso di parità si procede ad una nuova votazione e, nel caso vi sia ancora parità, prevale il voto del presidente (31).

Le lingue ufficiali della Corte sono il francese e l'inglese.

La Corte è composta da 47 giudici, uno per ogni Stato membro del Consiglio d'Europa.

I giudici sono eletti dall'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa sulla base delle liste di tre candidati proposte da ciascuno Stato. Il mandato, non rinnovabile, è della durata di nove anni.

I giudici siedono nella Corte a titolo individuale e non rappresentano nessuno Stato.

Nell'esame dei ricorsi, la Corte è assistita da una Cancelleria formata essenzialmente da giuristi provenienti da tutti i Paesi membri. Questi ultimi sono completamente indipendenti rispetto al loro Paese di provenienza e non rappresentano né i ricorrenti né gli Stati.

Al suo interno la Corte è organizzata in cinque sezioni (amministrative) nelle quali operano le Camere con funzioni giudiziarie. Ogni sezione ha un presidente, un vicepresidente e un certo numero di altri giudici. All'interno di ogni sezione sono formati, per un periodo di dodici mesi, dei comitati di tre giudici, che hanno il compito di esaminare in via preliminare le questioni sottoposte alla Corte.

Con il Protocollo n. 1432 è stata istituita la figura di un "giudice unico", il quale può dichiarare irricevibile e cancellare dal ruolo un ricorso in base all'art. 34 della CEDU quando la decisione può essere adottata senza ulteriore esame. La decisione del Giudice unico è definitiva (33).

Tutti i rapporti con la Corte avvengono in via epistolare e la procedura è totalmente gratuita, anche in caso di rigetto del ricorso.

3. Segue. Il regolamento di procedura.

Il Regolamento della Corte EDU è stato più volte modificato dalla medesima Corte in seduta plenaria.

Esso si suddivide in quattro Titoli: Organizzazione e funzionamento della Corte; Procedura; Disposizioni transitorie; Clausole finali. I Titoli a loro volta si suddividono in Capitoli e sotto capitoli e nei relativi articoli (Rule).

La procedura dinanzi alla Corte è pubblica ed ispirata ad un modello accusatorio, con l'onere della prova a carico del ricorrente (34) che presenta il ricorso.

Quando il ricorso ha superato positivamente la fase della valutazione preliminare, di cui alla Rule 47, è assegnato in decisione a un organo giurisdizionale (35).

Il Giudice unico è chiamato ad adottare le decisioni d'inammissibilità (36), che possono essere assunte de plano, senza ulteriore esame. Nelle sedute in composizione di giudice unico, la Corte è assistita da relatori non giudiziari, che agiscono sotto l'autorità del Presidente della Corte.

Il Comitato, collegio composto di tre giudici, può assumere decisioni d'inammissibilità o di cancellazione dal ruolo o pronunciare sentenze nelle procedure che riguardano questioni nelle quali la Corte ha una giurisprudenza consolidata (37).

La Camera, collegio giudicante composto di sette giudici, può, a sua volta, essere investita della decisione di un ricorso direttamente o a seguito di rimessione da parte del Giudice unico (38)  o del Comitato (39).

La Grande Camera è composta da diciassette giudici, tra i quali, d'ufficio, il Presidente, il Vice Presidente ed i Presidenti di sezione, ed è chiamata ad esprimersi esclusivamente sui ricorsi che sollevano gravi problemi di interpretazione della Convenzione o dei suoi Protocolli o la cui soluzione rischia di dare luogo ad un contrasto con una sentenza pronunciata anteriormente dalla Corte (40).

4. Segue. I ricorsi alla Corte

La Corte EDU, ai sensi degli articoli 33 e 34 della CEDU, è competente ad esaminare i ricorsi presentati da persone fisiche, da organizzazioni o da società che ritengono di aver subito la violazione di uno o più diritti riconosciuti dalla CEDU da uno dei suoi Protocolli da parte di uno Stato che ha ratificato la Convenzione (41).

Il ricorso interstatale (42), di cui ogni Stato che ha ratificato la CEDU può avvalersi, è finalizzato a realizzare un sistema internazionale di controllo. In particolare, ogni Stato contraente può adire unilateralmente la Corte EDU al fine di accertare un'inosservanza della CEDU e dei Protocolli commessa da un altro Stato membro. La ratio della disposizione è quella di rendere responsabile ogni Stato contraente verso la comunità degli Stati vincolati dalla Convenzione per ogni violazione di diritti e di libertà fondamentali dell'uomo che possa essergli imputata. Per proporre ricorso, gli Stati devono essere parti della CEDU (43).

Il regolamento di procedura della Corte prevede alla Rule 51 per il ricorso interstatale che il Presidente della Corte EDU lo porti immediatamente a conoscenza della parte convenuta e lo assegni ad una delle Sezioni (Camere), dinanzi alla quale il convenuto può presentare per iscritto le sue osservazioni sulla ricevibilità. Il Cancelliere comunica le osservazioni così ottenute al Governo ricorrente, che può presentare per iscritto le proprie repliche. Prima che intervenga la decisione sulla ricevibilità del ricorso, la Camera o il suo Presidente possono decidere di invitare le parti a presentare osservazioni complementari per iscritto. Si procede ad un'udienza sulla ricevibilità, se una o più parti ne fanno richiesta o se la Camera decide in tal senso d'ufficio. Prima di fissare la procedura scritta e, se del caso, la procedura orale, il Presidente della Camera consulta le parti (44).

Il ricorso individuale (45) può essere presentato da una persona fisica o giuridica (46) che sia stata parte (47) in una controversia davanti ai giudici nazionali (48) quando ritiene di essere stata vittima della violazione di uno dei diritti e/o delle libertà fondamentali tutelati dalla CEDU da parte di uno degli Stati aderenti alla Convenzione.

Possono essere presentati alla Corte EDU solo i ricorsi diretti contro gli Stati firmatari della CEDU che riguardano avvenimenti posteriori alla data in cui lo Stato ha sottoscritto la Convenzione (49).

Con l'entrata in vigore del Protocollo n. 11 (50), il ricorrente "vittima" che chieda non solo una dichiarazione di colpevolezza dello Stato, ma anche una riparazione, deve dimostrare di aver subito un danno rilevante al quale conseguirà - se accertato - diritto all'equa soddisfazione (51).

La Corte europea ha elaborato la teoria c.d. "della vittima indiretta" (52) che stabilisce che sono legittimate a denunciare alla Corte di Strasburgo le violazioni di un diritto garantito dalla Convenzione le persone che hanno un legame stretto e personale con colui che le ha subite. Il diritto di continuare la procedura dinanzi alla Corte europea si trasmette agli eredi in caso di morte del ricorrente.

Il ricorso individuale deve essere presentato "entro 6 mesi dalla decisione interna definitiva" e può essere inviato per posta senza particolari formalità: in esso deve essere esposto sinteticamente l'oggetto delle doglianze, precisando quali siano i diritti garantiti dalla Convenzione violati dallo Stato, e le decisioni adottate a suo danno dalla pubblica autorità, precisando per ognuna di queste la data e l'autorità che le ha emesse. La Corte, nel rispondere al cittadino, trasmette anche un "formulario del ricorso"da redigere e da spedire in triplice copia entro sei settimane dal ricevimento della comunicazione (anche se di solito vengono accettati i ricorsi presentati successivamente alla scadenza del termine). Nella missiva, inoltre, la Corte indicherà un numero di riferimento che corrisponde al numero della pratica e che deve essere riportato nelle comunicazioni successive (53).

Nella prima fase della procedura è facoltativa l'assistenza di legale, mentre nella fase successiva, ovvero dopo la notificazione dell'istanza, il ricorrente dovrà essere rappresentato da un avvocato abilitato ad esercitare la professione in uno qualsiasi degli Stati contraenti e sul cui territorio sia residente (54).

La Corte europea dei diritti dell'uomo respinge per inammissibilità il 90% dei ricorsi (55).

5. Segue. La ricevibilità del ricorso

Ai sensi dell'art. 47 del Regolamento della Corte EDU, il ricorso deve indicare tutte le informazioni richieste dal formulario del ricorso.

Al riguardo, si evidenzia che il ricorso deve riguardare la violazione di uno o più diritti garantiti dalla CEDU e dai suoi Protocolli; deve essere proposto contro uno Stato che ha ratificato la Convenzione e, se del caso, il Protocollo che garantisce il diritto relativo alla violazione lamentata, atteso che non tutti gli Stati hanno ratificato tutti i Protocolli; deve riguardare questioni che implichino la responsabilità di un'autorità pubblica (56), in quanto la Corte EDU non può trattare ricorsi diretti contro privati o contro organismi privati; le doglianze devono riguardare atti o fatti intervenuti dopo la data di ratifica della CEDU o del relativo Protocollo da parte dello Stato convenuto; il ricorrente deve aver subito, personalmente e direttamente, gli effetti della violazione di un diritto fondamentale (57); il ricorrente deve aver previamente consentito all'ordinamento giuridico interno di porre rimedio alla violazione dei suoi diritti (58). Ciò significa in generale che, prima di adire la Corte EDU, il ricorrente deve aver presentato le stesse doglianze dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali, ivi compresa la più alta giurisdizione, rispettando le regole nazionali di procedura, in particolare i termini di decadenza; il ricorso deve essere presentato alla Corte EDU, completo in ogni sua parte, entro un termine di sei mesi dalla decisione interna definitiva (59)Il termine di sei mesi inizia solitamente a decorrere dalla data alla quale la più alta istanza nazionale competente ha reso la sua decisione oppure dalla data alla quale tale decisione è stata resa nota al ricorrente o al suo rappresentante. Il termine di sei mesi è interrotto unicamente dall'invio alla Corte EDU di un ricorso completo che rispetti i requisiti previsti dall'art. 47 del Regolamento della Corte EDU. Detto termine scade l'ultimo giorno dei sei mesi, anche se si tratta di domenica o di giorno festivo. Il formulario di ricorso, nonché tutte le informazioni e i documenti richiesti, devono pertanto essere inviati alla Corte EDU al più tardi entro l'ultimo giorno del termine di sei mesi: è quindi essenziale spedirli via posta in tempo utile; il ricorso deve, inoltre, riportare un'esposizione chiara dei fatti accaduti, corredata da documenti, decisioni, referti medici, testimonianze e altri documenti giustificativi; le doglianze sottoposte non devono essere già state esaminate dalla Corte EDU né da un altro organo giurisdizionale internazionale (60).

Più in particolare, si segnala che, nel caso di ricorso contro l'Italia per irragionevole durata di una procedura giudiziaria, il ricorrente deve preventivamente avvalersi della via di ricorso introdotta dalla c.d. legge "Pinto" (61) sull'equo indennizzo in caso di durata irragionevole di un processo. A questo proposito, è da tener presente che la Corte EDU ha stabilito che il mancato esperimento del rimedio "Pinto", può comportare il rigetto del ricorso per non esaurimento delle vie di ricorso interne (62).

6. Segue. La tipologia delle pronunce

Ci sono due fasi principali nella valutazione dei ricorsi sottoposti alla Corte EDU: la fase della ricevibilità e quella del merito; ciascuna delle quali si suddivide in ulteriori fasi.

Un giudice unico dichiarerà il ricorso irricevibile laddove sia chiaro, prima facie, che non possa essere ammesso; queste decisioni non possono essere impugnate. Un Comitato adotterà una decisione o una sentenza definitiva, quando si valutino casi coperti da una consolidata giurisprudenza.

La Camera comunicherà il caso allo Stato convenuto per le relative osservazioni. Entrambe le parti del procedimento possono presentare osservazioni scritte.

A questo punto, la Corte deciderà se tenere un'udienza pubblica, la quale, stante l'elevato numero dei ricorsi pendenti, ha carattere eccezionale. Infine, la Camera emetterà una sentenza, che diverrà definitiva una volta decorsi tre mesi dalla sua pubblicazione. In pendenza di tale termine, il ricorrente o lo Stato convenuto potranno richiedere il rinvio del caso alla Grande Camera per una nuova valutazione. In tale eventualità, la Grande Camera rivaluterà il caso e terrà, se necessario, un'udienza pubblica. La sentenza della Grande Camera è definitiva.

In ogni momento della procedura, la Corte EDU si mette a disposizione degli interessati al fine di pervenire a una composizione amichevole della controversia che si fondi sul rispetto dei diritti dell'uomo quali sono riconosciuti dalla Convenzione e dai suoi Protocolli (63). In caso di successo della composizione amichevole, la Corte cancella il ricorso dal ruolo mediante una decisione che si limita a una breve esposizione dei fatti e della soluzione adottata. La decisione è trasmessa al Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa che sorveglia l'esecuzione dei termini della composizione amichevole quali figurano nella decisione, come si dirà nel paragrafo 8.

L'art. 44 della CEDU disciplina i casi di sentenze definitive (64).

Le più interessanti sono le sentenze di condanna che accertano una violazione della CEDU e sono vincolanti per lo Stato, che ha l'obbligo di darvi esecuzione. A tal fine, la Corte EDU trasmette il fascicolo al Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa, che consulta il Paese interessato ed il dipartimento responsabile per l'esecuzione delle sentenze, al fine di decidere modi e tempi dell'esecuzione e al fine, altresì, di evitare violazioni simili in futuro.

L'esecuzione consiste, spesso, nell'adozione di misure generali, in emendamenti alla legislazione vigente e, ove necessario, in provvedimenti a carattere individuale.

Il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa vigila sull'esecuzione delle sentenze, in particolar modo per garantire il pagamento delle somme assegnate dalla Corte EDU ai ricorrenti come risarcimento per i danni subiti. Infatti, la Corte con la sentenza di condanna di uno Stato accerta altresì se il ricorrente ha subito dei danni e assegna a questi un'equa riparazione (65).

Si richiamano, infine, le c.d. "sentenze pilota" (66) ovvero una "particolare forma di pronuncia utilizzata quando ci si trova di fronte ad un problema strutturale della legislazione di un determinato Stato (67). In queste situazioni, la Corte non si limita ad individuare il problema che il caso presenta e a condannare lo Stato convenuto, ma si spinge a indicare, nel dispositivo, le misure più idonee che lo Stato deve adottare per porre rimedio alla problematica. Scopo di una sentenza pilota è quindi quello di individuare e porre rimedio a problemi sistemici presenti in un determinato Stato e non può esplicare i propri effetti in altri ordinamenti che, necessariamente, hanno un diverso apparato normativo (68).

7. Segue. Il riesame delle sentenze e la Grande Camera

Ai sensi dell'articolo 43 della CEDU, le richieste di rinvio alla Grande Camera sono filtrate da un Collegio di cinque giudici della Grande Camera. La richiesta deve essere presentata entro tre mesi dalla sentenza della Camera.

Le richieste saranno accolte solo ove il caso presenti almeno un aspetto di eccezionalità. Nel considerare le richieste di rinvio, il Collegio valuta la sussistenza di requisiti previsti dal citato art. 43.

Il rinvio alla Grande Camera (69) non deve essere considerato come un'istanza di appello la cui funzione sarebbe quella di correggere i pretesi errori di fatto o di valutazione delle diverse caratteristiche di ogni singolo ricorso. L'intervento della Grande Camera si limita, al contrario, alle cause che, per loro natura e per via delle loro implicazioni giuridiche, sociali e politiche, sono tali da produrre un serio impatto sull'estensione e sulla portata della protezione offerta dalla CEDU.

Le decisioni della Camera in merito all'irricevibilità di un ricorso, l'apprezzamento dei fatti da parte della stessa e l'applicazione di una giurisprudenza consolidata, non possono essere oggetto di una richiesta di rinvio alla Grande Camera. Il panel dei 5 giudici non motiva le proprie decisioni di accoglimento o di rigetto delle richieste di rinvio dinanzi alla Grande Camera.

Si riportano qui di seguito le categorie alle quali possono essere ricondotte le cause rinviate dinanzi alla Grande Camera:

a) cause che producono un impatto sulla coerenza della giurisprudenza (70); b) cause che possono prestarsi ad un ampliamento della giurisprudenza (71); c) cause che permettono di chiarire i principi enunciati nella giurisprudenza (72); d) cause in cui la Grande Camera può essere chiamata a riesaminare (73); e) cause relative a questioni "nuove" (74); f) cause che sollevano una "importante questione di carattere generale" (75); g) cause di forte risonanza (76).

8. Cenni sull'esecuzione delle pronunce della Corte EDU e del controllo sull'esecuzione delle stesse da parte del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa.

L'art. 46 della CEDU impone agli Stati membri l'obbligo di conformarsi alle sentenze della Corte di Strasburgo ed attribuisce al Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa il potere di sorvegliare sulla esecuzione delle stesse (77).

L'art. 41 della CEDU, già visto, in tema di equa soddisfazione, prevede che a seguito di una sentenza di condanna della Corte EDU sorge in capo allo Stato violatore innanzitutto l'obbligo di rimuovere le cause della violazione attraverso misure generali o individuali e solo secondariamente, laddove l'accertamento della violazione non costituisca di per sé soddisfazione sufficiente, l'obbligo di corrispondere un risarcimento equo (78).

Nell'ottica esposta nella nota che precede, si è inteso valorizzare la valenza obbligatoria delle sentenze della Corte EDU nei confronti degli Stati, introducendo, con il Protocollo 14, gli attuali commi 3 e 4 dell'art. 46. Il comma 3 prevede la possibilità per il Comitato dei Ministri - ove ritenga che l'esecuzione di una determinata sentenza possa essere compromessa o impedita da un problema di interpretazione della medesima - di rinviare alla Corte EDU la questione di interpretazione, per una pronuncia sulla stessa.

Il comma 4, ed è questa la modifica più rilevante, dispone che il Comitato dei Ministri, ove ritenga che un'Alta Parte contraente rifiuti di conformarsi a una sentenza definitiva in una controversia in cui essa è parte, può, dopo aver messo in mora tale Parte e con delibera a maggioranza dei due terzi dei sui componenti, decidere di adire la Corte EDU sulla questione dell'adempimento degli obblighi assunti dalla Parte. Se la Corte constata la violazione degli obblighi assunti, rinvia il caso al Comitato dei Ministri perché esamini le misure da adottare.

Nel rapporto esplicativo che accompagna il Protocollo 14, si specifica che l'esecuzione delle sentenze della Corte EDU costituisce parte integrante del sistema della CEDU, e che l'autorità della Corte e la credibilità dell'intero sistema dipendono in larga misura dall'effettività del processo di esecuzione.

Coerentemente con la natura pattizia e intergovernativa del sistema di tutela convenzionale dei diritti dell'uomo, il principio di sussidiarietà ispira anche la fase di esecuzione: è infatti rimessa agli Stati la scelta delle misure necessarie per conformarsi alla decisione della Corte, sia pure sotto la supervisione del Comitato dei Ministri.

Appare rilevante, dunque, in questa fase esecutiva il ruolo svolto dal Comitato dei ministri che con varie Raccomandazioni (79) e Risoluzioni sollecita gli Stati membri all'effettiva esecuzione delle sentenze.

La procedura di esecuzione delle sentenze della Corte EDU prevede più fasi, tra cui: classificazione: procedura ordinaria o procedura rafforzata; procedura ordinaria: qualora l'analisi della sentenza non riveli particolari problemi; procedura rafforzata: casi che richiedono misure individuali urgenti; sentenze pilota; problemi complessi/strutturali; casi interstatali; su richiesta delle parti. Essa è caratterizzata dal coinvolgimento del Segretariato del Consiglio d'Europa, come interlocutore diretto dello Stato interessato: esso presta assistenza nella preparazione e implementazione dei Piani d'azione, fornisce ausilio nell'individuazione del tipo di misure da adottare, attiva programmi di cooperazione bilaterale o multilaterale in casi particolarmente complessi o implicanti questioni sostanziali. L'attuazione del Piano d'azione è sottoposto a verifiche periodiche, nelle quali vengono valutati i progressi fatti (80); presentazione di un piano d'azione:da presentare entro sei mesi dalla data in cui la sentenza è divenuta definitiva, il piano contiene l'anticipazione delle misure che lo Stato intende adottare e informazioni sul pagamento dell'equa soddisfazione. Una volta presentato il piano d'azione non è immutabile. Spesso è lo stesso Comitato dei ministri a chiedere delle modifiche o delle integrazioni; presentazione di un bilancio d'azione laddove lo Stato ritenga di aver adottato tutte le misure necessarie per considerare la sentenza eseguita. Se il Comitato dei ministri condivide tale valutazione, dichiara il caso chiuso con una risoluzione finale. Qualora invece il Comitato dei Ministri ritenga ci siano questioni in sospeso, il processo esecutivo prosegue.

L'art. 46 CEDU attribuisce il potere di sorveglianza sull'esecuzione delle sentenze al Comitato dei Ministri, limitandosi però tale potere ad una sorta di pressione inter pares, sebbene sia previsto anche un potere di sospensione dal diritto di rappresentanza dello Stato inadempiente ex art. 8 CEDU.

Manifestazione tipica di questa sorta di pressione politica, sono le risoluzioni del Consiglio d'Europa che fanno il punto sullo stato dell'esecuzione delle sentenze.

Il Comitato dei Ministri svolge un triplice ruolo: di istanza dei Governi, che si esprimono con valore paritario sui vari approcci nazionali riguardanti i problemi che devono affrontare le società europee; di organo collegiale di dialogo, in cui vengono formulate le risposte dei Paesi europei a tali sfide; di custode, insieme all'Assemblea Parlamentare, dei valori su cui si fonda il Consiglio d'Europa (81).

L'azione del Comitato dei Ministri comprende il dialogo politico, le relazioni con l'Assemblea Parlamentare (82), nonché con il Congresso dei Poteri locali e regionali d'Europa.

La ratio della attribuzione del potere di sorveglianza sull'esecuzione al Comitato dei Ministri risiede nell'art. 3 dello Statuto dell'Organizzazione che recita "ogni membro del Consiglio d'Europa deve accettare i principi della preminenza del diritto e del godimento, da parte di chiunque sia sottoposto alla sua giurisdizione, dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali".

Tale controllo si esplica tanto sugli obblighi di cui all'art 46 CEDU, quanto sugli obblighi di cui all'art. 41 CEDU, sempre con riguardo soltanto al vincolo di risultato.

Come sopra accennato, il Piano d'azione è quindi basilare nella fase di esecuzione: quando la sentenza della Corte EDU è definitiva, lo Stato presenta al Comitato dei Ministri nel termine di 6 mesi, detto Piano, nel quale enuncia le varie misure che intende adottare per dare esecuzione alla stessa sentenza. Queste misure devono, innanzitutto, necessariamente prevedere il pagamento della somma liquidata dalla Corte EDU a titolo di equa soddisfazione. Accanto all'adempimento di tale obbligo, le misure indicate nel piano d'azione possono avere carattere individuale o carattere generale.

Le misure individuali sono volte a porre fine alla violazione accertata dalla Corte EDU e a realizzare gli standards di tutela asseriti dalla pronuncia (83).

Le misure generali sono finalizzate a porre riparo a violazioni simili o a prevenirle (84).

Oltre al Piano è prevista la presentazione di un bilancio d'azione, ossia un documento conclusivo volto ad illustrare l'effettiva attuazione - nel caso specifico - di tutte le misure che il Governo ha ritenuto di adottare per dare esecuzione alla sentenza della Corte EDU e con il quale il Governo, ritenendo di essersi pienamente conformato alla decisione e non di dover ulteriormente attivarsi, chiede al Comitato dei Ministri la chiusura del caso.

Un esempio che merita di essere segnalato per il successo ottenuto in Italia è il piano d'azione Torreggiani (85),con il quale sono state introdotte sia misure normative volte a ridurre l'afflusso di detenuti negli Istituti di pena, sia misure di carattere gestionale volte a migliorare e potenziare la distribuzione degli spazi negli Istituti di pena al fine di assicurare le misure minime per detenuto imposte dalla Corte, sia, infine, misure integranti rimedi di carattere compensatorio o preventivo volto ad anticipare sul piano nazionale la soddisfazione delle istanze di tutela altrimenti sottoposte alla Corte EDU.

In particolare, l'impegno assunto dall'Italia in sede sovranazionale, a seguito della sentenza "pilota" si è concretizzato, in via legislativa con l'adozione del rimedio giurisdizionale di carattere preventivo previsto dall'articolo 35-bis dell'Ordinamento penitenziario (86), al quale si è aggiunto il rimedio compensatorio (87).

Quest'ultimo prevede che i detenuti che hanno subito un trattamento non conforme all'articolo 3 della CEDU hanno il diritto di ottenere una riduzione di un giorno di pena per ogni dieci giorni durante i quali è avvenuta la violazione del loro diritto ad uno spazio e a condizioni adeguate con contestuale previsione per coloro che non si trovino più in stato di detenzione di un risarcimento pari a 8 euro per ciascun giorno di detenzione trascorsa in condizioni non conformi a quelle ritenute adeguate dalla Convenzione.

Altro piano d'azione rilevante in Italia è stato il piano Pinto, di cui si è detto, seppure in sintesi, nel paragrafo 5,volto a ridurre il contenzioso seriale di dimensioni enormi originato dall'eccessiva lungaggine dei procedimenti giurisdizionali nazionali e consistente nella contestazione dinanzi alla Corte di Strasburgo dell'insufficienza degli equi indennizzi previsti dalla c.d. legge Pinto ovvero della lunghezza dello stesso procedimento Pinto. A tal fine il Governo ha elaborato un'iniziativa per una pronta definizione in via stragiudiziale di tali ricorsi, attraverso un massiccio utilizzo dello strumento del regolamento amichevole o della dichiarazione unilaterale (88).

Con l'obiettivo di eliminare alcune criticità sistematiche del rimedio Pinto, che ne hanno fatto constatare da più parti la sostanziale inadeguatezza ed ineffettività, con la legge 28 dicembre 2015, n. 208 (89) il sistema previsto dalla legge n. 89 del 2001 è stato ampiamente modificato, prevedendo, accanto al rimedio meramente compensatorio di un danno già maturato, operante ex post, incisivi strumenti di accelerazione del processo, a disposizione delle parti, configurati come rimedi di natura preventiva, da attivarsi, cioè prima che si produca la violazione dell'articolo 6 della CEDU (90).

Quando la Corte EDU accerta la violazione di uno o più diritti sanciti dalla Convenzione in un determinato caso, la sentenza definitiva (91) viene trasmessa al Comitato dei Ministri, il quale controlla che le autorità dello Stato interessato attuino tutte le misure necessarie per rispettare il loro obbligo di dare effetto alla sentenza della Corte, conformemente all'art. 46 CEDU, dandone pubblicamente atto attraverso l'adozione di una risoluzione finale che conclude l'esame del caso.

Il Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa può, talvolta, reputare opportuna l'adozione temporanea di risoluzioni interinali, segnatamente al fine di "fare il punto sullo stato di avanzamento dell'esecuzione o, eventualmente, di esprimere la propria preoccupazione e/o di formulare suggerimenti per quanto riguarda l'esecuzione".

In caso di persistente inottemperanza agli obblighi convenzionali, può essere disposto un intervento diretto nei confronti delle autorità del Paese interessato, ricorrendo a scambi di lettere tra il Presidente in esercizio del Comitato dei Ministri - a titolo personale o a nome dell'intero Comitato - ed il Ministro degli affari esteri del paese convenuto. In ultima istanza è previsto il ricorso alle misure ex articolo 8 dello Statuto del Comitato che possono consistere anche nell'estromissione del paese dall'Organizzazione.

9. Cenni sull'efficacia delle sentenze della Corte EDU nel diritto interno

Le norme della CEDU non hanno una efficacia diretta nell'ordinamento nazionale anche se hanno una posizione superiore rispetto alla legge ordinaria e devono essere rispettate dal legislatore e dalle autorità giurisdizionali, secondo quanto disposto dall'articolo 117, primo comma, della Costituzione (92).

La legge 9 gennaio 2006, n. 12 (93) ha modificato l'art. 5, comma 2 della legge n. 400 del 1988 (94), stabilendo che il Presidente del Consiglio dei ministri "promuove gli adempimenti di competenza governativa conseguenti alle pronunce della Corte europea dei diritti dell'uomo emanate nei confronti dello Stato italiano; comunica tempestivamente alle Camere le medesime pronunce ai fini dell'esame da parte delle competenti Commissioni parlamentari permanenti e presenta annualmente al Parlamento una relazione sullo stato di esecuzione delle suddette pronunce".

Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° febbraio 2007 (95) si è provveduto disciplinare le modalità organizzative necessarie per dare esecuzione alla legge citata n. 12 del 2006.

In particolare, è stata attribuita al Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri la competenza - previo raccordo con la Rappresentanza permanente d'Italia presso il Consiglio d'Europa - di comunicare tempestivamente le sentenze di condanna della Corte EDU a carico dell'Italia all'Amministrazione interessata, nonché al Ministero dell'economia e delle finanze, al fine di avviare le procedure di esecuzione degli obblighi derivanti dalle sentenze stesse, ai sensi degli articoli 41 e 46 della Convenzione.

È attribuita al medesimo Dipartimento la funzione (96) di favorire od assumere, iniziative volte alla definizione delle controversie nelle forme dell'offerta unilaterale finalizzata alla radiazione della causa dal ruolo (97) o del regolamento amichevole (98). In tale attività può essere acquisito il parere dell'Avvocatura generale dello Stato. Tale parere è sempre richiesto per le pratiche di particolare rilevanza.

Spetta, infine, al citato Dipartimento procedere alla comunicazione tempestiva al Parlamento in ordine alle pronunce definitive della Corte EDU, ai fini dell'esame da parte delle competenti Commissioni parlamentari permanenti e all'annuale presentazione al Parlamento di una relazione sullo stato di esecuzione delle suddette pronunce. Questa funzione di diretto raccordo con il Parlamento è estremamente importante in quanto l'esecuzione delle sentenze della Corte EDU richiede sovente l'adozione di interventi normativi di modifica del regime esistente.

Il ruolo delle Assemblee parlamentari nella protezione dei diritti fondamentali a livello europeo è rilevante, atteso che l'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa, composta di delegati dei Parlamenti dei 47 Stati Membri e Parti contraenti della CEDU, difficilmente opera un controllo sull'applicazione della CEDU a livello nazionale e ciò è dovuto, in parte, alla sua non diretta legittimazione popolare, e, in parte, all'attribuzione di poteri di supervisione espressamente attribuiti al Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa (99).

In tale ottica, l'Assemblea parlamentare del Consiglio può solo adottare risoluzioni e raccomandazioni non vincolanti indirizzate agli altri organi del Consiglio d'Europa e alle istituzioni nazionali.

Tuttavia, negli ultimi anni l'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa ha svolto un ruolo più pregnante in merito all'applicazione della CEDU da parte dei Parlamenti nazionali, sia prevedendo un controllo ex ante, durante il procedimento legislativo, sulla conformità dei disegni di legge in esame alla CEDU, sia indicando un necessario coinvolgimento parlamentare in merito all'esecuzione delle sentenze della Corte di Strasburgo (100).

In Italia compete al Governo svolgere una funzione di raccordo con il Parlamento e in tale realtà si inserisce la Relazione sullo stato di esecuzione delle pronunce della Corte EDU nei confronti dell'Italia, che realizza la missione di trasmettere al Parlamento le sollecitazioni o gli impegni che promanano dalla Corte EDU sicuramente funzionali nelle scelte di politica legislativa (101).

In tema di adeguamento normativo in attuazione di obblighi derivanti da pronunce della Corte EDU, si segnala il caso chiuso con la sentenza 14 gennaio 2016, D.A. e altri c. Italia, in materia di danni recati da emotrasfusi (102).

10. Cenni sul dialogo tra le Corti interne ed europee (103) 

La riforma costituzionale del 2001 ha indicato, nel nuovo art. 117, gli obblighi internazionali come limite generale di validità della legislazione statale e regionale. Per il tramite di questa disposizione costituzionale, infatti, il diritto internazionale di fonte pattizia (in misura eminente la CEDU) è sempre più frequentemente invocato come parametro interposto di legittimità costituzionale delle leggi, da sottoporre in ogni caso al previo riscontro di conformità con la Costituzione (104).

In attuazione dell'art. 46, par. 1, CEDU, l'adeguamento alle sentenze definitive della Corte EDU costituisce per gli Stati contraenti l'oggetto di uno specifico e speculare obbligo di conformazione.

Al riguardo, la Corte costituzionale italiana (105) ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 630 del codice di procedura penale nella parte in cui non prevede la revisione del processo allorché la sentenza o il decreto penale di condanna siano in contrasto con la sentenza definitiva della Corte EDU che abbia accertato l'assenza di equità del processo ai sensi dell'art. 6 della CEDU.

Tuttavia, la trasposizione della giurisprudenza della Corte EDU nell'ordinamento nazionale non è stata e non è affatto agevole e ciò a causa delle differenze sostanziali tra le due Corti.

Se per la Corte costituzionale italiana il caso è l'elemento che pone la legge censurata a contatto con la realtà applicativa e che rende manifesto un vizio che inficia la legge, per la Corte EDU, invece, il caso rappresenta l'unica direzione di senso del dictum. Pertanto, le decisioni di quest'ultima non sono universalizzabili in quanto è proprio il caso singolo che delimita la decisione (106).

Altra peculiarità della Corte EDU - diversamente dalla Corte costituzionale italiana - è il ricorso al metodo comparativo, che le consente di governare la tutela dei diritti in un assetto accentuatamente pluralistico qual è il Consiglio d'Europa.

Infine, diversamente dalla Corte costituzionale italiana - che non prevede la possibilità di esternare eventuali opinioni concorrenti o dissenzienti - nella Corte EDU la previsione di concurring e dissenting opinions (107) consente la pubblicizzazione delle visioni contrapposte che si sono fronteggiate in camera di consiglio.

A partire dalle sentenze gemelle n. 348 e 349 del 2007, già richiamate in precedenza, la Corte costituzionale ha confermato il primato della Costituzione sulla CEDU e la collocazione non statica di tali norme nel sistema delle fonti, quale parametro interposto (108), di livello sub-costituzionale, nel giudizio di costituzionalità, come evidenziato dai diversi sistemi di accesso, indiretto alla Corte costituzionale, diretto alla Corte EDU. Rispetto all'obbligo di adeguarsi ai principi posti dalla CEDU, nella sua interpretazione giudiziale, attribuita alla Corte europea ai sensi dell'art. 32 della CEDU, la Corte costituzionale ha escluso l'ingresso automatico nell'ordinamento nazionale delle norme CEDU, riservandosi il controllo successivo sulla stessa Convenzione, poiché l'obbligo dell'interpretazione conforme non può determinare la riduzione della tutela dei diritti fondamentali, in conformità con l'art. 53 della stessa CEDU, in base al quale l'interpretazione delle disposizioni CEDU non può implicare livelli di tutela inferiori a quelli assicurati dalle fonti nazionali. In ogni caso è riservato alla Corte costituzionale verificare se le norme interposte nel giudizio di legittimità costituzionale siano in contrasto con altre norme della Costituzione, secondo il bilanciamento degli interessi costituzionalmente protetti coinvolti nella disciplina censurata affinché si realizzi "la necessaria integrazione delle tutele"109.

Le pronunce della Corte costituzionale, a differenza di quelle della Corte europea, con l'efficacia generalizzata, garantiscono la certezza del diritto. Anche rispetto all'obbligo di conformarsi alle decisioni della Corte EDU, è rimesso alla Corte costituzionale valutare se una norma di cui sia stato accertato il deficit di tutela riguardo ad un diritto fondamentale, continui ad avere efficacia nell'ordinamento giuridico italiano. Come affermato nella sentenza n.49 del 2015, precedentemente citata, il giudice nazionale non è obbligato ad interpretare in modo univoco le sentenze della Corte EDU, poiché è tenuto a recepire la norma individuata a Strasburgo solo nel caso in cui si trovi in presenza di un diritto consolidato o di una sentenza pilota.

La disapplicazione e il rinvio pregiudiziale sono utilizzabili unicamente per contrasto con il diritto dell'Unione europea, oltretutto la prima limitata ai casi in cui il diritto comunitario rilevante sia dotato di effetti diretti.

Sull'estensione dell'efficacia di una sentenza di condanna pronunciata dalla Corte EDU ai casi analoghi, la Corte costituzionale ha escluso la possibilità di disapplicare la norma censurata per contrasto con la CEDU, nonostante la sopravvenuta decisione della Corte europea abbia denunciato l'incoerenza della normativa censurata e condannato l'Italia per violazione del diritto convenzionale. Nell'ipotesi in cui non sia praticabile l'interpretazione costituzionalmente orientata della norma sospettata di incostituzionalità la Corte costituzionale ha pronunciato l'illegittimità della norma denunciata anche in considerazione dei parametri convenzionali evocati, che resta riservata alla Corte costituzionale (110).

In assenza di una soluzione costituzionalmente obbligata, o in presenza di richieste additive, creative o manipolative di sistema, che eccedono i suoi poteri di intervento e sono espressione di scelte discrezionali, la Corte ha affermato che spetta anzitutto al legislatore stabilire quali soluzioni debbano adottarsi per porre rimedio alle frizioni tra l'ordinamento nazionale e la CEDU, con la conseguente inammissibilità della questione (111). Il giudice comune (112) deve comunque interpretare il diritto interno secondo una lettura costituzionalmente conforme delle norme convenzionali; nell'impossibilità di tale interpretazione conforme, ha l'obbligo di sollevare questione di legittimità costituzionale della legge di ratifica della Convenzione, le cui disposizioni non sono censurabili in sede di legittimità costituzionale (113).

11. Conclusioni di carattere riepilogativo-critico

A completamento del presente scritto, si vuole sottolineare l'attenzione su alcune riflessioni che l'Avvocato Roberto Chenal, giurista presso la Corte dei Diritti dell'Uomo, ha profuso durante un suo intervento, nella giornata di venerdì 15 marzo 2019, presso l'Università degli studi di Salerno.

L'avvocato, oltre a concentrarsi sugli artt. 34 e 35 della CEDU, evidenziando l'assimilabilità del procedimento esplicato nei paragrafi precedenti al "rinvio pregiudizievole" di cui all'art. 267 TFUE, si è soffermato sui soggetti (legittimati attivi) che possono proporre ricorso, tra i quali anche le società (in quanto persone giuridiche) che hanno subito immediatamente e direttamente una violazione. Si è, poi, soffermato sulla possibilità che anche le reti televisive, in conformità all'art. 10 della CEDU (libertà di informazione) siano legittimate a proporre ricorso.

I soggetti legittimati, però, devono possedere l'interesse ad agire, da qualificare secondo i principi di autonomia, sussidiarietà ed effettività. Inoltre, in merito alla vittima, esse può essere diretta, indiretta o potenziale. Non può, in quest'ultimo caso, però, parlarsi di "actio popularis".

Per ciò che attiene il dies a quo per la proposizione del ricorso, si fa riferimento ai 6 mesi dalla pubblicazione della sentenza interna definitiva. Inoltre, in attinenza al termine di decadenza (4 mesi), esso decorre dall'esaurimento dei ricorsi interni e non si interrompe durante la sospensione feriale. Il termine, secondo l'avvocato, ha sicuramente due funzioni fondamentali: certezza del diritto e prossimità del fatto, sicuramente per contenere i ricorsi alla Corte.

Il principio dell'esaurimento dei ricorsi interni è ispirato alla sussidiarietà. Se si hanno dubbi su di esso, è preferibile intrattenere un dialogo diretto con le Corti interni.

Per ciò che attiene l'interruzione del termine (presupposizione del ricorso), bastava una lettera di denuncia per interromperlo (come avviene, nel nostro sistema ordinamentale, con l'atto di costituzione in mora che interrompe il termine prescrizionale), ora, invece, c'è necessità del ricorso, che è l'unico idoneo ad interromperlo.

Altro presupposto deve essere l'importanza della violazione (pregiudizio totale effettivo). Inoltre, ha messo in rilievo le similitudini tra il Protocollo n. 16 e l'art. 267 TFUE. Nel primo caso, la richiesta di parere non è obbligatoria; nel secondo, invece, sì. Nel primo caso il parere non è vincolante; nel secondo, invece, sì.

Oltre agli esempi in merito a come decide la Corte EDU, l'avvocato si è soffermato sulla distinzione tra norme e principi, facendo rilevare che le prime, nell'ottica alexsiana, sono criteri definitori, soggetti alla tecnica del "tutto o niente" (all or nothing); i secondi, invece, sono criteri definitori e sono soggetti alla tecnica del "più e del meno" (less or more)114. Mentre le norme si applicano e sono prospettabili casi di antinomie, risolvibili con i criteri antinomici (tra cui quello cronologico, gerarchico e speciale); i principi, invece, sono assoggettabili alla tecnica del "bilanciamento", ovvero alla tecnica, applicata dalla Corte EDU, secondo cui si dà preminenza ad un diritto rispetto all'altro, in quanto il primo è maggiormente applicabile ed esplicabile con il sacrificio dell'altro, senza il quale non potrebbe esserci piena realizzazione dello stesso.

Si è soffermato, inoltre, sulla differenza tra "monismo" e "dualismo" ordinamentale e sulla "tecnica di sussunzione".

La Corte EDU decide seguendo due fasi in particolar modo. La prima è detta "interpretativa"; la seconda, invece, "giustificativa".

La violazione deve, poi, avere una base legale, uno scopo legittimo e deve essere proporzionale.

Per quanto attiene la "base legale", essa è stata dettata insieme al principio della prevedibilità. Lo "scopo legittimo" e la "proporzionalità", invece, pongono al giurista la seguente domanda: "La limitazione del diritto è giustificata per la tutela di un altro diritto?". Queste sono regole che, a detta dell'avvocato, vincolano il giudice dal punto di vista del ragionamento giuridico.

La misura che va ad essere adottata, poi, deve essere "scopale", "necessaria" e "bilanciata".

Infine, dopo questa breve disamina del percorso logico-argomentativo-interpretativo che segue la Corte EDU, messa ben in luce dell'avvocato relatore, si arriva alla conclusione che l'autorità deve giustificarsi, in quanto "il potere per essere legittimo deve giustificarsi". Da qui, in definitiva, anche l'obbligo di motivazione.

L'avvocato ha concluso le sue osservazioni, cercando di dare una risposta alla precedente domanda (115), affermando che "la risposta non è chi, ma perché!".

___________________________________

1 In merito al Trattato di Lisbona e alla sua implicazione a livello interno e sovranazionale, si consenta rinviare a M. Fragola, Il Trattato di Lisbona. Che modifica il Trattato sull'Unione Europea e il Trattato della Comunità Europea, Giuffrè, 2010; F. Mastronardi, A. M. Spanò, Conoscere il Trattato di Lisbona, Ed. giuridiche Simone, 2009; G. Pasquali, Le novità del Trattato di Lisbona, Nuova Cultura ed., 2010; P. Bilancia, M. D'Amico, La nuova Europa dopo il Trattato di Lisbona, Giuffrè, 2009.

2 Vedi, a tal proposito, l'autorevole e recentissimo contributo di A. Di Stasi, Introduzione alla Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà Fondamentali, CEDAM, 2018. Vedi, inoltre, A. Di Stasi, CEDU e ordinamento italiano. La giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo e l'impatto nell'ordinamento interno (2010-2015), CEDAM, 2016.

3 Sull'annosa questione dell'adesione dell'Unione Europea alla CEDU, si consenta rinviare a A. Di Stasi, Spazio Europeo e Diritti di Giustizia. Il Capo VI della Carta dei Diritti Fondamentali nell'applicazione giurisprudenziale, CEDAM, 2014, in particolare p. 129 ss., in cui si tratta dell'adesione dell'Unione Europea alla CEDU e della sindacabilità degli atti UE, connesso al rapporto con le Corti.

4 È rilevante il contributo di L. Panella, C. Zanghì, Il Trattato di Lisbona tra conferme e novità, Giappichelli, 2010, pp. 425-454.

5 Per completezza, si consenta riportare il testo di questo importantissimo articolo. Articolo 6 "1. L'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati. Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell'Unione definite nei trattati. I diritti, le libertà e i principi della Carta sono interpretati in conformità delle disposizioni generali del titolo VII della Carta che disciplinano la sua interpretazione e applicazione e tenendo in debito conto le spiegazioni cui si fa riferimento nella Carta, che indicano le fonti di tali disposizioni. 2. L'Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Tale adesione non modifica le competenze dell'Unione definite nei trattati. 3. I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali."

6 Può essere interessante il richiamo a A. Di Stasi, La vetero-nova quaestio dell'adesione dell'Unione europea alla CEDU nelle prassi delle istituzioni europee, in Grotius, 2012, pp. 7-18.

7 A tal proposito, vedi A. Di Stasi, Spazio europeo e diritti di giustizia cit., p. 45 ss.

8 In particolar modo, per quanto attiene il capo VI della Carta, si consenta rinviare a A. Di Stasi, Spazio europeo e diritti di giustizia cit., p. 140 ss. e, da ultimo, si consenta rinviare a A. Di Stasi, Tutela dei diritti fondamentali e spazio di giustizia. L'applicazione giurisprudenziale del titolo VI della Carta, Editoriale Scientifica, 2019, specie pp. 151 ss.

9 È bene prendere spunto dalle Spiegazioni allegate alla Carta dei diritti fondamentali dell'UE, soprattutto nella parte in cui, in relazione all'art. 1 della stessa, si stabilisce che: "La dignità della persona umana non è soltanto un diritto fondamentale in sé, ma costituisce la base stessa dei diritti fondamentali. La Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo del 1948 consacra la dignità umana nel preambolo: «Considerato che il riconoscimento della dignità inerente a tutti i membri della famiglia umana, e dei loro diritti, uguali ed inalienabili, costituisce il fondamento della libertà, della giustizia e della pace nel mondo». Nella sentenza del 9 ottobre 2001, causa C-377/98, Regno dei Paesi Bassi/Parlamento europeo e Consiglio dell'Unione europea (Racc. 2001, pag. I-7079), ai punti 70-77 della motivazione la Corte di giustizia ha confermato che il diritto fondamentale alla dignità umana è parte integrante del diritto dell'Unione. Ne consegue, in particolare, che nessuno dei diritti sanciti nella presente Carta può essere usato per recare pregiudizio alla dignità altrui e che la dignità della persona umana fa parte della sostanza stessa dei diritti sanciti nella Carta. Essa non può pertanto subire pregiudizio, neanche in caso di limitazione di un diritto".

10 I diritti di cui all'articolo 6 corrispondono a quelli garantiti dall'articolo 5 della CEDU, del quale, ai sensi dell'articolo 52, paragrafo 3 della Carta, hanno pari significato e portata. Ne consegue che le limitazioni che possono legittimamente essere apportate non possono andare oltre i limiti consentiti dall'articolo 5 della CEDU, che recita: "1. Ogni individuo ha diritto alla libertà e alla sicurezza. Nessuno può essere privato della libertà, se non nei casi seguenti e nei modi previsti dalla legge: a) se è detenuto regolarmente in seguito a condanna da parte di un tribunale competente; b) se si trova in regolare stato di arresto o di detenzione per violazione di un provvedimento emesso, conformemente alla legge, da un tribunale o allo scopo di garantire l'esecuzione di un obbligo prescritto dalla legge; c) se è stato arrestato o detenuto per essere tradotto dinanzi all'autorità giudiziaria competente, quando vi sono motivi plausibili di sospettare che egli abbia commesso un reato o vi sono motivi fondati di ritenere che sia necessario impedirgli di commettere un reato o di darsi alla fuga dopo averlo commesso; d) se si tratta della detenzione regolare di un minore, decisa per il suo inserimento in una struttura rieducativa, o della sua detenzione regolare in attesa di comparire dinanzi all'autorità competente; e) se si tratta della detenzione regolare di una persona suscettibile di propagare una malattia contagiosa, di un alienato, di un alcolizzato, di un tossicomane o di un vagabondo; f) se si tratta dell'arresto o della detenzione regolari di una persona per impedirle di entrare illegalmente nel territorio, oppure di una persona contro la quale è in corso un procedimento d'espulsione o d'estradizione. 2. Ogni persona arrestata deve essere informata, al più presto e in una lingua a lei comprensibile, dei motivi dell'arresto e di ogni accusa formulata a suo carico. 3. Ogni persona arrestata o detenuta, conformemente alle condizioni previste dal paragrafo 1.c) del presente articolo, deve essere tradotta al più presto dinanzi ad un giudice o ad un altro magistrato autorizzato dalla legge ad esercitare funzioni giudiziarie e ha diritto di essere giudicata entro un termine ragionevole o di essere messa in libertà durante la procedura. La scarcerazione può essere subordinata a garanzie che assicurino la comparizione dell'interessato all'udienza. 4. Ogni persona privata della libertà mediante arresto o detenzione ha il diritto di presentare un ricorso ad un tribunale, affinché decida entro breve termine sulla legittimità della sua detenzione e ne ordini la scarcerazione se la detenzione è illegittima. 5. Ogni persona vittima di arresto o di detenzione in violazione di una delle disposizioni del presente articolo ha diritto ad una riparazione." I diritti di cui all'articolo 6 devono essere in particolare rispettati quando il Parlamento europeo e il Consiglio adottano atti legislativi nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale in base agli articoli 82, 83 e 85 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, segnatamente per la definizione di disposizioni minime comuni in materia di qualificazione delle infrazioni e delle sanzioni e di taluni aspetti del diritto processuale.

11 L'art. 20 della Carta corrisponde al principio generale di diritto che figura in tutte le costituzioni europee ed è stato sancito dalla Corte come uno dei principi fondamentali del diritto comunitario. Vedi, tra l'altro, sentenza del 13 novembre 1984, Racke, causa 283/83, Racc. 1984, pag. 3791, sentenza del 17 aprile 1997, causa C-15/95, EARL, Racc. 1997, pp. I-1961 e sentenza del 13 aprile 2000, causa C-292/97, Karlsson, Racc. 2000, p. 2737.

12 L'art. 27 della Carta figura nella Carta sociale europea riveduta (articolo 21) e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori (punti 17 e 18). Si applica alle condizioni previste dal diritto dell'Unione e dalle legislazioni nazionali. Il riferimento ai livelli appropriati riguarda i livelli previsti dal diritto dell'Unione o dalle legislazioni e dalle prassi nazionali, il che può includere il livello europeo qualora la normativa dell'Unione lo preveda. L'acquis dell'Unione in questo campo è consistente: articoli 154 e 155 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e direttive 2002/14/CE (quadro generale relativo all'informazione e alla consultazione dei lavoratori, nella Comunità europea), 98/59/CE (licenziamenti collettivi), 2001/23/CE (trasferimenti di imprese) e 94/45/CE (comitato aziendale europeo).

13 L'articolo 39 si applica alle condizioni previste nei trattati, ai sensi dell'articolo 52, paragrafo 2 della Carta. In effetti, il paragrafo 1 dell'articolo 39 corrisponde al diritto garantito all'articolo 20, paragrafo 2 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (cfr. anche la base giuridica all'articolo 22 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea per l'adozione delle modalità di esercizio di tale diritto) e il paragrafo 2 di questo articolo all'articolo 14, paragrafo 3 del trattato sull'Unione europea. L'articolo 39, paragrafo 2, riprende i principi di base del sistema elettorale in uno Stato democratico.

14 Il primo comma dell'art. 47 della Carta si basa sull'articolo 13 della CEDU: "Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto ad un ricorso effettivo davanti ad un'istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell'esercizio delle loro funzioni ufficiali.". Tuttavia, nel diritto dell'Unione, la tutela è più estesa in quanto essa garantisce il diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice. La Corte di giustizia ha sancito questo diritto, nella sentenza del 15 maggio 1986, quale principio generale del diritto dell'Unione (causa 222/84, Johnston, Racc. 1986, p. 1651; cfr. inoltre le sentenze del 15 ottobre 1987, causa 222/86, Heylens, Racc. 1987, p. 4097 e del 3 dicembre 1992, causa C-97/91, Borelli, Racc. 1992, p. I-6313). Secondo la Corte, tale principio generale del diritto dell'Unione si applica anche agli Stati membri quando essi applicano il diritto dell'Unione. L'inserimento di questa giurisprudenza nella Carta non era inteso a modificare il sistema di controllo giurisdizionale previsto dai trattati e, in particolare, le norme in materia di ricevibilità per i ricorsi diretti dinanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea. La Convenzione europea ha esaminato il sistema di controllo giurisdizionale dell'Unione, comprese le norme in materia di ricevibilità che ha confermato pur modificandole sotto taluni aspetti (cfr. articoli da 251 a 281 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare articolo 263, quarto comma). L'articolo 47 si applica nei confronti delle istituzioni dell'Unione e degli Stati membri allorché questi attuano il diritto dell'Unione e ciò vale per tutti i diritti garantiti dal diritto dell'Unione. Il secondo comma corrisponde all'articolo 6, paragrafo 1 della CEDU che recita: "Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la protezione della vita privata delle parti in causa, o, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale, quando in circostanze speciali la pubblicità possa portare pregiudizio agli interessi della giustizia.". Nel diritto dell'Unione il diritto a un giudice non si applica solo a controversie relative a diritti e obblighi di carattere civile. È una delle conseguenze del fatto che l'Unione è una comunità di diritto come la Corte ha constatato nella causa 294/83, Parti ecologiste "Les Verts" contro Parlamento europeo (sentenza del 23 aprile 1986, Racc. 1986, p. 1339). Tuttavia, fatta eccezione per l'ambito di applicazione, le garanzie offerte dalla CEDU si applicano in modo analogo nell'Unione. Riguardo al terzo comma va rilevato che, in base alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, deve essere accordata un'assistenza legale allorché la mancanza di tale assistenza renderebbe inefficace la garanzia di ricorso effettivo (sentenza CEDH del 9.10.1979, Airey, Serie A, Volume 32, p. 11). Esiste, inoltre, un sistema di assistenza legale dinanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea. Rilevantissima risulta essere, a tal proposito, l'opera di A. Di Stasi, Il diritto all'equo processo nella CEDU e nella Convenzione americana sui diritti umani, Giappichelli, 2012; A. Di Stasi, Diritti umani e sicurezza regionale. Il "sistema europeo", Editoriale scientifica, 2011; L. Panella, I diritti umani nella giurisprudenza e nelle prassi del Diritto internazionale ed europeo, Editoriale scientifica, 2013, pp. 327-360.

15 Vedi, in tal senso, l'ultimissimo contributo di A. Di Stasi, Tutela dei diritti fondamentali e spazio di giustizia cit., specie pp. 151-206.

16 A. Di Stasi, Tutela dei diritti fondamentali e spazio di giustizia cit., in particolare pp. 207-242.

17 A. Di Stasi, Tutela dei diritti fondamentali e spazio di giustizia cit., in particolar modo pp. 243-292.

18 A. Di Stasi, Tutela dei diritti fondamentali e spazio di giustizia cit., specie pp. 293-334.

19 A. Di Stasi, Tutela dei diritti fondamentali e spazio di giustizia cit., in particolare pp. 335-372.

20 È interessante, a tal proposito, ricordare un'opera recentissima di G. Caggiano, Integrazione europea e sovranazionalità, Cacucci Editore, 2018, specie pp. 3 ss.

21 Vedi nota n. 4.

22 Dalla sentenza Hoechst/Commissione, del 21 settembre 1989, la Corte di Giustizia ha fatto della Convenzione la sua sistematica e principale fonte di riferimento, affermando che essa "riveste un significato particolare", espressione che si ritrova in numerose sentenze successive.

23 Vedi, in questa direzione, per quanto attiene il cd. "dualismo ordinamentale", H. Kelsen, Lineamenti di dottrina pura del diritto, Piccola Biblioteca Einaudi, 1966, specie pp. 77-94; vedi, ancora, F. Palacchini, Monismo e dualismo nei rapporti tra CEDU e ordinamento costituzionale interno. Fonti e processi interpretativi, tesi di dottorato pubblicata sul sito dell'Alma Mater Studiorum, 2014, p. 12 ss.; tra i più recenti contributi sul tema, vedi R. Bin, Gli effetti del diritto dell'Unione nell'ordinamento italiano e il principio di antropia, 2018, p. 1 ss.

24 In ordine al cd. "monismo ordinamentale" e alla concezione multilevel delle fonti, si consenta rinviare a A. Di Stasi, Spazio europeo e diritti di giustizia cit., pp. 111-139; inoltre, vedi A. Di Stasi, Tutela dei diritti fondamentali e spazio di giustizia cit., specie pp. 11-40. Sempre in questa dimensione, vedi P. Perlingieri, Il diritto civile nella legalità costituzionale secondo il sistema italo-comunitario delle fonti, ESI, 2006, in particolare pp. 265-287.

25 Cfr. il parere n. 2 del 2013.

26 In sintesi, la Corte giunge ad affermare l'incompatibilità del progetto di accordo con l'art. 6 del TUE e relativo Protocollo n. 8 per i seguenti motivi: inidoneità del progetto di accordo a preservare le caratteristiche tipiche dell'ordinamento dell'Unione europea; rischio di pregiudizio della procedura di rinvio pregiudiziale in seguito all'entrata in vigore del Protocollo n. 16 alla CEDU; violazione del monopolio in capo alla Corte di giustizia circa le controversie tra Stati membri che mettano in causa il diritto dell'Unione europea; rischio che sia pregiudicato il riparto delle competenze stabilito dai Trattati per effetto del conferimento alla Corte EDU del potere di interpretare il diritto UE in caso di giudizio sull'ammissibilità del meccanismo del convenuto aggiunto, nonché rischio di incidere sulle riserve sollevate da alcuni Stati membri sulla CEDU; violazione delle competenze dell'Unione e delle attribuzioni della Corte in relazione alle regole sul previo coinvolgimento della Corte di giustizia di fronte alla Corte EDU in quanto non è stabilito che sia l'Unione a decidere se la Corte di giustizia si sia già pronunciata sulla questione pendente davanti alla Corte EDU e in quanto limitano il meccanismo alle sole questioni di validità e non anche di interpretazione; violazione delle caratteristiche specifiche dell'ordinamento UE con riguardo alla politica estera e di sicurezza comune in quanto una corte esterna all'UE non può avere il potere di contestare la validità di suoi atti allorquando la Corte di giustizia non abbia tale competenza, come accade nella maggioranza degli atti della PESC.

27 Il Consiglio d'Europa (CdE) è un'organizzazione internazionale il cui scopo è promuovere la democrazia, i diritti umani, l'identità culturale europea e la ricerca di soluzioni ai problemi sociali in Europa. Il Consiglio d'Europa fu fondato il 5 maggio 1949 con il Trattato di Londra e conta oggi 47 stati membri. Il Consiglio d'Europa è estraneo all'Unione europea e non va confuso con organi di quest'ultima, quali il Consiglio dell'Unione europea o il Consiglio europeo. La sua sede istituzionale è a Strasburgo, in Francia, nel Palazzo d'Europa. Lo strumento principale d'azione consiste nel predisporre e favorire la stipulazione di accordi o convenzioni internazionali tra gli Stati membri e, spesso, anche fra Stati terzi. Le iniziative del Consiglio d'Europa non sono vincolanti e vanno ratificate dagli Stati membri. I principali organi del Consiglio d'Europa sono: il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa, il Segretario generale del Consiglio d'Europa, l'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa e il Congresso dei poteri locali e regionali. Il 17 ottobre 1989 gli è stato riconosciuto lo status di osservatore dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite. Vedi, sul punto, tra tutti, G. Raimondi, Il Consiglio d'Europa e la Convenzione europea dei diritti dell'uomo, in Studi e Documenti di Diritto Internazionale e Comunitario (collana), Editoriale Scientifica, 2016, p. 25 ss.

28 A tal riguardo, vedi l'art. 19 del Regolamento della Corte.

29 Sull'ampliamento del catalogo dei diritti fondamentali, si consenta rinviare a A. Randazzo, La tutela dei diritti fondamentali tra CEDU e Costituzione, Giuffrè, 2017, p. 200 ss.; inoltre, vedi R. Cosio, R. Foglia, Il diritto europeo nel dialogo delle Corti, Giuffrè, 2013, pp. 250 ss.

30 Vedi, in merito, l'art. 41 della Convenzione EDU.

31 A tal proposito, vedi l'art. 23 del Regolamento della Corte.

32 Negli ultimi anni la Corte europea ha ricevuto un elevatissimo numero di ricorsi, a tal punto da rischiare una paralisi di funzionamento. Questo soprattutto a causa del fatto che il diritto individuale a ricorrere dinanzi ad essa non è disciplinato in modo tale da consentire un adeguato filtro dei ricorsi, che permetta alla Corte di dichiararli nella maggior parte dei casi irricevibili o di cancellarli dal ruolo. Per questo motivo il Protocollo n. 14 aggiuntivo alla CEDU, ad oggi firmato da tutti gli Stati contraenti tranne la Russia, riforma la disciplina dell'accesso alla tutela della Corte al fine di renderne più efficace il funzionamento. Innanzitutto viene introdotto un ulteriore requisito di ammissibilità, in forza del quale si richiede che il ricorrente abbia subìto uno svantaggio significativo, purché il rispetto dei diritti umani non necessiti che la Corte se ne faccia pienamente carico e ne esamini il merito e sempre che non si verifichi la circostanza in cui, per quanto minimo possa essere il pregiudizio, lo Stato chiamato in causa non ne preveda la tutela. In secondo luogo le decisioni di inammissibilità precedentemente adottate da un collegio di tre giudici, verrebbero prese da un singolo giudice assistito da relatori extra-giudiziari, il quale potrebbe dichiarare i medesimi ricorsi palesemente inammissibili. Infine, per quanto concerne i ricorsi ripetitivi, la riforma consisterebbe nell'affidarne l'esame ad un collegio di tre giudici piuttosto che di sette, i quali seguirebbero una procedura sommaria semplificata. Le novità più significative del Protocollo n. 14 riguardano, inoltre, l'esecuzione delle sentenze della Corte di Strasburgo. In particolare, il Comitato dei Ministri, sulla base di una decisione presa a maggioranza dei due terzi, potrebbe avviare un'azione giudiziaria dinanzi alla Corte a seguito dell'inottemperanza alla sentenza da parte di uno Stato; il Comitato dei Ministri avrebbe anche il nuovo potere di chiedere alla Corte l'interpretazione di una sentenza, soprattutto al fine di determinare quali misure siano necessarie per conformarsi alla medesima pronuncia.

33 Questa riforma sembra quasi avvicinarsi al cd. "filtro", già esistente nell'ordinamento processuale interno. Vedi, in tal senso, la recente ed interessante opera di F. Buffa, Il ricorso alla CEDU ed il filtro, Key Editore, 2018, pp. 3-98.

34 Si ricorsa che il ricorrente può essere lo Stato o l'individuo.

35 L'organo giurisdizionale può essere, a seconda dei casi, Giudice unico, Comitato o Camera.

36 In tal senso, vedi D. Galliani, G. Ubertis, Il giudice unico e la motivazione di irricevibilità, in lacostituzione.info, 5 giugno 2017.

37 Nel caso in cui ci sia una decisione già consolidata, si parla di well established case law.

38 In merito, vedi l'art. 27 della Convenzione EDU.

39 A tal proposito, vedi l'art. 29 della Convezione medesima.

40 Vedi l'art. 30 della Convenzione.

41 A tal proposito, vedi una recentissima opera di A. Sirotti Gaudenzi, I ricorsi alla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, Maggioli Editore, 2019, fino a p. 534.

42 Si ricorda che il ricorso interstatale è disciplinato dall'art. 33 della CEDU.

43 In tal senso, vedi la sentenza del 26 giugno 1992, Drozd e Janousek c. Francia e Spagna.

44 A. Sirotti Gaudenzi, I ricorsi alla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo cit., p. 400 ss.

45 Vedi, in tal senso, l'art. 34 CEDU.

46 Si fa riferimento, ovviamente, anche apolidi e organizzazioni non governative e gruppi privati.

47 La parte può essere attrice, convenuta o imputata.

48 Essi possono tranquillamente essere civili, penali o amministrativi, dipende dal caso concreto.

49 A. Sirotti Gaudenzi, I ricorsi alla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo cit., p. 300 ss.

50 Il Protocollo n. 11 ha l'obiettivo di razionalizzare il meccanismo di applicazione dei diritti e delle libertà garantiti dalla Convenzione. Tutte le presunte violazioni dei diritti delle persone si riferiscono direttamente alla nuova Corte permanente. Nella maggior parte dei casi, la Corte si riunisce in sezioni composte da sette giudici. La Corte si occupa di petizioni individuali e inter-statali. Manifestamente infondate casi possono essere dichiarati irricevibili con voto unanime di un comitato di tre giudici. Se la Corte dichiara il ricorso ricevibile, esso proseguirà l'esame del caso, insieme con i rappresentanti delle parti, e, se necessario intraprenderà un'indagine. Sarà anche mettersi a disposizione delle parti in vista di una composizione amichevole della questione sulla base del rispetto dei diritti umani come definiti nella Convenzione e dei suoi protocolli. Entro un termine di tre mesi dalla data della sentenza di una Camera, ogni parte in causa può, in casi eccezionali (gravi problemi di interpretazione o applicazione della Convenzione o dei suoi protocolli, o di gravi problemi di importanza generale), chiedere che il caso sia rinviato dinnanzi alla Grande Camera. Se la richiesta viene accettata, il giudizio risultante della Grande Camera sarà definitiva. In caso contrario, le sentenze di sezione diventeranno finale, quando le parti dichiarano che non richiederanno il rinvio del caso dinnanzi alla Grande Camera, o hanno fatto alcuna richiesta di rinvio tre mesi dopo la data della sentenza; o, se tale richiesta viene fatta, quando il collegio della Grande Camera respinge una richiesta di rinvio. Il Comitato dei Ministri non è abilitata a trattare con i meriti di casi, anche se mantiene il suo importante ruolo di garantire che i governi rispettino le sentenze della Corte.

51 Vedi, a tal proposito, l'art. 41 della Convenzione.

52 In tal senso, è illuminante il contributo di G. Raimondi, La qualità della "vittima" come condizione del ricorso individuale alla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, in I quaderni europei, 2015, pp. 1-9.

53 Questi riferimenti possono rinvenirsi in S. Bartole, P. De Senia, V. Zagrelbelsky, Commentario breve alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, Breviaria Iuris, 2012, fino a p. 950.

54 Vedi l'art. 36, ai sensi dell'art. 36, comma 4, Regolamento della Corte EDU.

55 Le ulteriori statistiche si possono trovare in F. Buffa, Il ricorso alla CEDU ed il filtro cit., pp. 75-98.

56 L'autorità pubblica in questione può essere il legislatore, l'organo amministrativo, l'organo giudiziario, ecc.

57 In altri termini, il ricorrente, come visto supra, deve possedere lo status di vittima.

58 Tale fenomeno viene indicato come l'esaurimento delle vie di ricorso interne.

59 A tal riguardo, vedi l'art. 35 della Convezione.

60 Tutto ciò è rinvenibile in A. Sirotti Gaudenzi, I ricorsi alla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo cit., p. 300 ss.

61 Cfr. l. 24 marzo 2001, n. 89.

62 Interessante, in proposito, è la sentenza della CEDU del 25.2.2016, Olivieri e altri c. Italia.

63 Come, peraltro, stabilisce l'art. 39 della Convenzione.

64 Per esempio, sentenza resa dalla Grande Camera; sentenza resa da una Camera dopo che siano trascorsi tre mesi dalla pronuncia senza che le parti abbiano chiesto il rinvio alla Grande Camera, o quando le parti dichiarino che non chiederanno il rinvio del caso alla Grande Camera; sentenza resa da una Camera quando il Collegio della Grande Camera abbia respinto la richiesta di rinvio.

65 Così dispone l'art. 41 della Convenzione. Il riconoscimento di un'equa soddisfazione, però, non rappresenta un diritto che consegue automaticamente alla constatazione di una violazione perpetrata dalle autorità nazionali, essendo necessaria la sussistenza di ulteriori requisiti. Da un lato, è necessario che il diritto interno dello Stato coinvolto non consenta, se non in misura parziale, la rimozione delle conseguenze della violazione, dall'altro, ulteriore requisito essenziale è quello della "necessità". Ciò vuol dire che la Corte riconoscerà un'equa soddisfazione solo "se del caso" e valutando le peculiarità di ogni singola fattispecie. È fuori dubbio che la "necessità" sussista ogniqualvolta il Governo dello Stato coinvolto rifiuti di riconoscere una riparazione al ricorrente che ritenga di averne diritto. La richiesta di equa soddisfazione deve essere presentata dal ricorrente nel termine indicato dal Presidente della Camera, e supportata da argomenti e documentazione.

66 La "procedura di sentenza pilota" è quella tecnica decisoria che consente alla Corte di Strasburgo di accertare non solo l'inadempimento nel caso concreto, ma anche il "sottostante problema strutturale", e cioè l'esistenza nell'ordinamento dello Stato responsabile di una legislazione o di una prassi amministrativa o giudiziaria che causino una violazione sistemica e continuativa della Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Attraverso una ricognizione della prassi e dei contributi dottrinali esistenti in materia, l'articolo ne individua sia la base normativa, che viene ricondotta all'acquiescenza degli Stati, sia la funzione, che è quella per un verso di aiutare lo Stato responsabile nella individuazione del rimedio più appropriato al fine di rimuovere il problema sistemico individuato dalla Corte, e per altro verso di ridurre il carico giudiziario di quest'ultima e assicurare la sopravvivenza del sistema giurisdizionale che ad essa fa capo. L'indagine mira inoltre a stabilire: a) quale efficacia abbiano le sentenze pilota nel periodo che intercorre tra l'emanazione della sentenza e la rimozione del problema sistemico rilevato dal giudice di Strasburgo, e cioè in che misura esse risultino idonee a ricevere una concretizzazione giurisprudenziale in attesa di un adeguamento legislativo; b) che cosa accada nell'ipotesi di inerzia del legislatore.

67 Volendo esemplificare, ciò avviene quando la Corte EDU è investita di plurimi casi che riguardano il medesimo problema giuridico.

68 In tal senso, interessante è il contributo di A. Cannone, Violazioni di carattere sistemico e Convenzione europea dei diritti dell'uomo, Cacucci Editore, 2018, p. 35 ss.

69 È stimolo di riflessioni il contributo di C. Padula, La Corte europea dei diritti dell'uomo. Quarto grado di giudizio o seconda Corte costituzionale?, Editoriale Scientifica, 2016, fino a p. 256.

70 Il Collegio ha il ruolo fondamentale di verificare che le sentenze delle camere siano conformi alla giurisprudenza costante della Corte.

71 Il Collegio può anche decidere di rinviare dinanzi alla Grande Camera le cause che non presentano in quanto tali (rischi di) divergenze con la giurisprudenza precedente, ma che offrono la possibilità di ampliare la giurisprudenza nel caso in cui tale ampliamento sia ritenuto appropriato.

72 Per alcune cause rinviate dinanzi alla Grande Camera, la sentenza della Camera, senza essere di per sé innovativa, tocca un ambito in cui appare necessario esporre con maggiore chiarezza i principi fondamentali applicabili.

73 Nel caso in cui una Camera pronunci una sentenza la quale, senza essere apertamente in conflitto con le precedenti, segni un'importante evoluzione dei principi giurisprudenziali. Il Collegio può allora ritenere necessaria una pronuncia della Grande Camera che confermi (o meno) tale evoluzione.

74 Il rinvio può anche essere dovuto al fatto che la sentenza della Camera interessa un ambito del diritto (relativamente nuovo) non ancora esaminato dalla Corte EDU e/o socialmente e politicamente delicato. In tale caso, la Grande Camera può così vedersi fornire l'occasione per adattare la giurisprudenza a nuove situazioni e/o elaborare nuovi principi.

75 Nella categoria di cause menzionata al precedente paragrafo e) si trovano le cause le quali, senza entrare in un nuovo ambito del diritto, sollevano una questione importante a livello europeo o a un livello più globale. Un esempio potrebbe essere offerto da Medvedyev ed altri c. Francia, n. 3394/03, relativa alla questione chiave della lotta al traffico di sostanze stupefacenti ed altri crimini in alto mare.

76 Sono cause rinviate dinanzi alla Grande Camera sia per la complessità delle questioni giuridiche che esse sollevano, sia per le importanti conseguenze che producono nei confronti dello Stato interessato.

77 A tal proposito, è interessante il contributo di A. Iermano, Una "procedura di infrazione" anche nel sistema CEDU: similitudini e divergenze rispetto al "Modello UE" ex artt. 258-260 TFUE, in Freedom, Security & Justice, 2018, n. 3, pp. 26-43.

78 Con la sentenza 16 ottobre 2007 - De Trana c. Italia - Seconda Sezione, la Corte ha affermato che "La constatazione di violazione comporta l'obbligo giuridico per lo Stato convenuto non solo di versare le somme accordate in sede di equa soddisfazione, ma anche di scegliere, sotto il controllo del Comitato dei Ministri le misure generali e/o individuali da adottare nell'ordine giuridico interno per porre fine alla violazione constatata dalla Corte ed eliminarne il più possibile le conseguenze in modo da ripristinare la situazione anteriore alla violazione". Da quanto esposto si ricava che i soggetti protagonisti della fase di esecuzione delle sentenze sono da un lato le Alti Parti contraenti (vale a dire i Governi nazionali), dall'altro il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa, organo collegiale composto da un rappresentante di ciascuno dei 47 Paesi del Consiglio d'Europa, il che comporta, per le stesse modalità di svolgimento, la natura essenzialmente politica dell'attività di controllo.

79 Di particolare importanza è la Raccomandazione CM/Rec(2008) volta a sollecitare gli Stati membri alla definizione di una strutturazione organizzativa nazionale efficiente al fine di dare rapida esecuzione alle sentenze della Corte EDU. Nella Raccomandazione, il Comitato dei Ministri ricorda innanzitutto che le sentenze con le quali la Corte ravvisa una violazione di norme della CEDU o dei Protocolli aggiuntivi obbligano gli Stati a pagare la somma liquidata dalla Corte a titolo di equa soddisfazione; ad adottare, ove opportuno, misure di carattere individuale volte a porre fine alla violazione accertata dalla Corte e a realizzare, ove possibile, gli standards di tutela asseriti dalla pronuncia; ad adottare, ove opportuno, le misure di carattere generale necessarie a porre fine a violazioni simili o a prevenirle. A tal fine, la Raccomandazione invita gli Stati ad adottare misure per un efficace coordinamento di tutti gli attori nazionali coinvolti nel processo di esecuzione, vale a dire: designare un coordinatore munito dei necessari poteri e della necessaria autorità che gli consentano di acquisire le informazioni e di interloquire con le autorità nazionali competenti a decidere le misure necessarie per eseguire le sentenze; assicurare, per mezzo dei loro Rappresentanti permanenti o in altro modo, appropriati meccanismi per un'effettiva trasmissione delle rilevanti informazioni tra il coordinatore e il Comitato dei Ministri; predisporre rapidamente dei piani d'azione sulle misure che si intendono adottare per dare esecuzione alle sentenze, allegando, ove possibile, anche la previsione di scadenze temporali; informare i Parlamenti e, se persistano significativi problemi nell'esecuzione delle sentenze, predisporre i necessari interventi e rimedi, con coinvolgimento del livello politico.

80 Anche al fine di monitorare il rispetto dei tempi programmati.

81 A tale titolo, svolge una missione di monitoraggio del rispetto degli impegni assunti dagli Stati membri.

82 Che assume svariate forme, tra cui la redazione della relazione statutaria del Comitato dei Ministri, le richieste di pareri, il seguito dato alle Raccomandazioni dell'Assemblea, risposte a interrogazioni scritte e orali, il Comitato Misto.

83 Per esempio, revoca di provvedimenti di espulsione di stranieri; riapertura di procedimenti penali che si siano svolti in violazione delle garanzie di equo processo; il recupero di rapporti tra genitori e i figli indebitamente separati gli uni dagli altri.

84 Pubblicazione e ampia diffusione delle sentenze, a cui si affiancano, a seconda dei casi e delle necessità, iniziative che prevedono interventi normativi volte a porre riparo a deficit strutturali e l'introduzione di rimedi interni di natura compensatoria o ripristinatoria.

85 Predisposto in conseguenza di una sentenza pilota che ha evidenziato l'esistenza di problemi strutturali del nostro Paese con riferimento alle condizioni dei detenuti.

86 Introdotto con decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 146, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2014, n. 10.

87 Introdotto con il decreto-legge 26 giugno 2014, n. 92, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 117 (articolo 35-ter O.P.).

88 In caso di mancato raggiungimento dell'accordo richiesto per il regolamento amichevole.

89 Art. 1, comma 777 legge di stabilità per il 2016.

90 Cfr. rimedi preventivi ritenuti ammissibili dalla Corte Edu Techniki Olimpiaki A.E. contro Grecia 1.10.2013.

91 Vedi l'art. 44 CEDU.

92 In questo senso, è interessante evidenziare la sentenza n. 2866 del 2015 del Consiglio di Stato, che, in materia di "ottemperanza" a sentenza della Corte EDU, ha affermato che l'art. 46 CEDU (efficacia vincolante delle sentenze CEDU) "definisce dunque un sistema compiuto, sia in tema di individuazione delle decisioni oggetto di esecuzione, sia in relazione alle questioni interpretative ed esecutive concernenti le decisioni della Corte, rimesse alla Corte medesima, e al controllo sulla esecuzione, attribuito al Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa, mentre è attribuita al Presidente del Consiglio dei ministri del Governo della Repubblica italiana, la promozione degli "adempimenti di competenza governativa conseguenti alle pronunce della Corte europea dei diritti dell'uomo emanate nei confronti dello Stato italiano", in forza della legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 5, comma 3, lett. a-bis)". Afferma, inoltre, che "L'autonomia del sistema, ma non la sua eccezionalità, visto che l'attuazione delle sentenze tramite lo spontaneo adempimento degli Stati è il modulo operativo tipico delle giurisdizioni internazionali, è ribadita dalla giurisprudenza nazionale, sia essa costituzionale (dove si è espressamente affermato che le norme CEDU "vincolano lo Stato, ma non producono effetti diretti nell'ordinamento interno" -sentenze n. 348 e n. 349 del 2007- affermazione confermata anche successivamente all'entrata in vigore del Trattato di Lisbona -sentenza n. 80 del 2011- e che le decisioni della Corte europea dei diritti dell'uomo creino vincoli sul solo piano internazionale - sentenza n. 129 del 2008, sulla carenza nell'ordinamento nazionale di strumenti preordinati a garantire l'effettività del citato articolo 46 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo), civile (in quanto le Sezioni unite della Corte di Cassazione hanno notato che "le sentenze definitive della Corte europea dei diritti dell'uomo, con le quali sono accertate e dichiarate violazioni della Convenzione e/o dei suoi Protocolli, non incidono direttamente nell'ordinamento giuridico dello Stato convenuto, vincolando invece, sul piano internazionale appunto, soltanto quest'ultimo a conformarvisi" - ordinanza 16 maggio 2013, n. 11826) e amministrativa ("le decisioni della Corte europea non sono assimilabili ad un titolo esecutivo giudiziale suscettibile di esecuzione forzata nei confronti dello Stato contraente condannato dalla Corte, poiché nessuna disposizione della Convenzione prevede meccanismi esecutivi diretti di tali provvedimenti. Esse, in altre parole, creano reciproci vincoli obbligatori tra gli Stati membri e non danno luogo ad obbligazioni di tipo privato nei confronti dei ricorrenti vittoriosi, ciò che urterebbe contro la lettera della Convenzione e i comuni principi di diritto internazionale riconosciuti dagli Stati contraenti").

93 Questa legge è anche nota come "legge Azzolini", recante "Disposizioni in materia di esecuzione delle pronunce della Corte europea dei diritti dell'uomo".

94 Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

95 Misure per l'esecuzione della l. 9 gennaio 2006, n. 12, recante disposizioni in materia di pronunce della Corte europea dei diritti dell'uomo.

96 Tramite raccordo con la Rappresentanza permanente d'Italia presso il Consiglio d'Europa.

97 Art. 37, paragrafo 1, lettera c), CEDU.

98 Artt. 38 e 39 CEDU.

99 Art. 46 CEDU.

100 Per esempio, nella Risoluzione n. 1823/2011, on National parliaments: guarantors of human rights in Europe, l'Assemblea parlamentare ha invitato i Parlamenti degli Stati Membri a dotarsi di Commissioni permanenti appositamente dedicate al controllo sistematico di conformità alla CEDU dei disegni di legge, di atti aventi forza di legge e di schemi di atti normativi del Governo.

101 Vedi il citato caso Torregiani.

102 La Corte di Strasburgo, pur pervenendo ad una constatazione di violazione da parte dell'Italia di diverse norme della CEDU e ad una condanna risarcitoria a titolo di danno materiale e morale arrecato ai ricorrenti, ha accolto solo in parte le domande, riconoscendo per altro verso l'adeguatezza del rimedio di composizione amichevole previsto dall'art. 27-bis del decreto n. 90 del 2014 recante "Procedura per ristorare i soggetti danneggiati da trasfusione con sangue infetto, da somministrazione di emoderivati infetti o da vaccinazioni obbligatorie", rimedio interno appositamente introdotto su iniziativa del Governo per sanare il deficit di tutela stigmatizzato dalla Corte di Strasburgo.

103 Sul tema, senza pretesa di esaustività, si richiama l'attenzione su G. Bronzini, V. Piccone, La Carta e le Corti. I diritti fondamentali nella giurisprudenza europea multilivello, Chimienti Editore, 2007, p. 100 ss.; F. Spilateri, L'incidenza del diritto comunitario e della CEDU sugli atti nazionali definitivi, Giuffrè, 2009, fino a p. 290; P. Gianniti, La CEDU e il ruolo delle Corti, Zanichelli, 2015, p. 1980 ss.; S. Sonelli, La Convezione europea dei diritti dell'uomo e l'ordinamento italiano. Problematiche attuali e prospettive per il futuro, Giappichelli, 2015, fino a p. 291; Aa. vv. Dialogando sui diritti. Corte di Cassazione e CEDU a confronto, 2017, fino a p. 424; A. Pagliano, Gli effetti della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo. Una ricostruzione sistematica, Universitas Studiorum, 2018, pp. 200-394; V. Sciarabba, Il ruolo della CEDU tra Corte Costituzionale, giudici comuni e Corte Europea, in Il diritto in Europa oggi (collana), 2019, pp. 238-410.

104 Cfr. Corte Cost. sentenze nn. 348 e 349 del 2007.

105 Cfr. Corte Cost. sentenza n. 113 del 2011.

106 Sulla valutazione case by case, vedi P. Perlingieri, Il diritto civile nella legalità costituzionale cit., intera opera.

107 Cfr. art. 74, comma 2, delle Regolamento di procedura della Corte.

108 Vedi, in tal senso, sulla cd. teoria dei controlimiti, il contributo di G. Mainas, La teoria dei controlimiti: una elaborazione dottrinale con molti dubbi, in Cammino diritto, 27 aprile 2017, pp. 2-8. È assolutamente brillante il contributo, in tale direzione, offerto da U. Villani, I controlimiti nei rapporti tra diritto comunitario e diritto italiano, Seminario di studio su "Diritto comunitario e diritto interno" organizzato dalla Corte costituzionale e svoltosi a Roma, Palazzo della Consulta, il 20 aprile 2007. In ultimo, ma non per ordine di importanza, il contributo di R. Mastroianni, Supremazia del diritto dell'Unione e "controlimiti"costituzionali: alcune riflessioni al margine del caso Taricco, in Diritto penale contemporaneo, intervento svolto in occasione del seminario organizzato presso l'Università LUISS Guido Carli di Roma il 22 settembre 2016, dedicato a "Il caso Taricco, da Lussemburgo a Roma. Verso la pronuncia della Corte costituzionale", pp. 1-19.

109 Vedi Corte Cost., sentenza n. 49 del 2015.

110 Vedi la sentenza n. 96 del 2015.

111 Cfr. Corte Cost., sentenza n. 269 del 2015 e, da ultimo, sentenza n. 102 del 2016.

112 Vedi, anche, l'autorevole contributo di A. Didone, F. De Santis, I processi civili in Cassazione, Giuffrè, 2018, pp. 247-290.

113 Ex multis, vedi Corte Cost.,sentenza n. 49 del 2015, citata già precedentemente.

114 A tal proposito, l'avvocato ha implicitamente fatto riferimento alla teoria di R. Alexy, Teoria dell'argomentazione giuridica. La teoria del discorso razionale come teoria della motivazione giuridica, Giuffrè editore, 1998, fino a p. 422, il quale distingueva le norme dai principi. Le prime definite "criteri definitori"; i secondi, invece, come "criteri di ottimizzazione".

115 La limitazione del diritto è giustificata per la tutela di un altro diritto?